ВИСНОВОК
У Головному науково-експертному управлінні розглянуто поданий
законопроект, яким пропонується врегулювати підстави і порядок відкликання виборцями народного депутата України та внести окремі зміни, пов'язані із запровадженням інституту відкликання, до
Закону України "Про статус народного депутата України" (п. 2 Прикінцевих положень проекту).
У проекті передбачається можливість відкликання виборцями народного депутата України у випадках: порушення депутатом положень
Конституції і законів України, що встановлено судом; пропуску народним депутатом України протягом року більше половини пленарних засідань Верховної Ради України або/та її органів, до складу яких його обрано; систематичного невиконання доручень Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано; невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми чи передвиборної програми партії, за списком якої його обрано; використання депутатського мандата в особистих чи корисливих цілях; голосування на засіданні Верховної Ради України народним депутатом України чужими картками (стаття 1 проекту).
Право порушувати питання про відкликання народного депутата, обраного по мажоритарному округу, за проектом належить виборцям відповідного виборчого округу, від якого було обрано народного депутата, а народного депутата, обраного по виборчих списках політичної партії, - керівному органу політичної партії у порядку, визначеному її Статутом (стаття 2 проекту).
Питання про відкликання народного депутата може бути порушено на зборах виборців, за результатами яких створюється ініціативна група, яка збирає підписи за відкликання народного депутата у відповідному виборчому окрузі (статті 2, 4 проекту).
У разі, якщо ініціативною групою зібрано необхідну кількість підписів виборців, Центральна виборча комісія призначає голосування за відкликання народного депутата у відповідному виборчому окрузі (стаття 7 проекту).
Народний депутат України вважається відкликаним за умов, що за його відкликання проголосувала більшість виборців, внесених до списків виборців по округу (частина 1 статті 15). Відкликання народного депутата виборцями тягне припинення його повноважень (частина 1 статті 16 проекту).
Поданий
проект майже повністю відтворює положення
законопроекту за N 1012 від 12.12.2012 р., який було подано народним депутатом С. Г. Міщенком і щодо змісту якого Головне управління вже висловлювало свою позицію. У зв'язку з цим вважаємо за необхідне у висновку на даний законопроект повторити раніше викладені зауваження та зазначити наступне.
1. Законопроект передбачає надання виборцям права відкликання депутатів парламенту, пропонуючи тим самим запровадження в Україні так званого імперативного мандату.
Ідея імперативного мандату парламентарів не є новою для вітчизняної теорії та практики, оскільки у Конституції СРСР та Конституції УРСР свого часу було закріплено право відкликання депутатів виборцями, яке було невід'ємною складовою соціалістичної державно-правової доктрини.
Зокрема, у законодавстві УРСР імперативний мандат вперше був запроваджений Конституцією Української РСР 1929 р., у якій було зазначено: "члени рад повинні регулярно давати звіти своїм виборцям. Членів рад можна відкликати до скінчення реченця їх обрання, за постановою виборців". Основний Закон УРСР 1937 р. визначав, що "кожний депутат зобов'язаний звітувати перед виборцями в своїй роботі і в роботі Ради депутатів трудящих і може бути в усякий час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку" (ст. 142). Елементи імперативного мандату для депутатів всіх рівнів закріплювались і Конституцією УРСР 1978 р. Зокрема, передбачалось, що виборці дають накази своїм депутатам (ст. 91), які зобов'язані звітувати про свою роботу і роботу Ради перед виборцями, а депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку (ст. 96).
На реалізацію приписів статті 96 Конституції УРСР 1978 р., яка передбачала право відкликання депутатів, 19 жовтня 1995 р., вже за часів незалежної України, було прийнято
Закон України "Про відкликання народного депутата України", який втратив чинність на підставі
Закону України N 2328-III від 22.03.2001 р.
Поданий законопроект значною мірою відтворює приписи
Закону України "Про відкликання народного депутата України" від 19.10.95 р., який був розрахований на зовсім інші суспільно-політичні умови та конституційні норми радянської доби.
2. Сучасна конституційна доктрина базується на концепції вільного депутатського мандату, яка передбачає: 1) мандат є загальним, а депутати представляють всю націю, а не лише виборців окремого округу, які їх обрали; 2) мандат - не імперативний, а факультативний (його здійснення вільне від примусу); 3) мандат не підлягає відкликанню; 4) мандат при його здійсненні не потребує узгодження дій мандатарія.
У конституціях багатьох країн міститься пряма заборона імперативного мандату. Про це безпосередньо йдеться, наприклад, у Конституції Казахстану (ст. 52), де зазначається, що депутат парламенту не пов'язаний будь-яким імперативним мандатом, у Конституції Французької Республіки (ст. 27) та Конституції Румунії (ст. 66), які встановлюють недійсність будь-якого імперативного мандату. Аналогічні приписи щодо відсутності у парламентарів імперативного мандату містять Конституції Молдови (ст. 68), Хорватії (ст. 74), Албанії (ст. 70), Князівства Андорра (ст. 70), Вірменії (ст. 66).
Крім того, з аналізу конституційного регулювання статусу парламентарів зарубіжних країн можна зробити висновок про закріплення різних складових вільного мандату у конституціях більш ніж двадцяти п'яти європейських країн, оскільки ці європейські конституції містять вказівку на ті чи інші елементи вільного мандату. Наприклад, у Конституціях Ісландії (ст. 48), Польщі (ст. 104), Словацької Республіки (ст. 73), Республіки Словенія (ст. 82), Чеської Республіки (ст. 26), Австрійської Республіки (ст. 56), Основному законі Федеративної Республіки Німеччини (ст. 38) зазначається, що депутати парламенту не пов'язані будь-якими наказами чи інструкціями. Ряд конституцій акцентує увагу на тому, що депутати парламенту є представниками держави, нації в цілому (ст. 152 Конституції Португалії, ст. 80 Конституції Туреччини) та не можуть бути відкликані виборцями (п. 14 Розділу II Конституції Латвії, ст. 62 Конституції Македонії).
3.
Конституція України не містить прямої вказівки щодо характеру парламентського мандату, проте аналіз її положень дозволяє дійти висновку, що мандат народного депутата України не має імперативного характеру. Зокрема, згідно зі
статтею 81 Конституції України повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України (частина 1), а серед підстав дострокового припинення повноважень народних депутатів України (частина 2) немає такої підстави, як відкликання виборцями. Тому поданий законопроект не узгоджується зі статтею 81 Конституції України.
4. Невідповідність положень законопроекту
Конституції України згідно з
частиною 2 статті 94 Регламенту Верховної Ради України є підставою для повернення законопроекту без його включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні.
5. До тексту поданого законопроекту можуть бути висловлені і інші зауваження. Однак їх включення до даного висновку не є необхідним з огляду на концептуальну неприйнятність законопроекту.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні
законопроект доцільно відхилити.